A1 21 287, Beamtenrecht

A1 18 51 A1 21 287 ARRÊT DU 20 juin 2022 Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public Composition : Jean-Bernard Fournier, vice-président ; Thomas Brunner, juge ; Frédéric Fellay, juge suppléant en la cause X _________, recourant, représenté par Maître Stéphane Riand, avocat, 1951 Sion contre CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, CONSEIL COMMUNAL DE A _________, autre autorité, représentée par Maître Philippe Loretan, avocat, 1950 Sion (résiliation des rapports de service) recours de droit administratif contre les décisions des 24 janvier 2018 et 24 novembre 2021

Sachverhalt

A. Le 2 décembre 2009, X _________ signa un contrat de droit privé à durée indéterminée (art. 2 al. 1) qui l’engageait, dès le 1er janvier 2010, comme agent de commerce du Service B _________ de l’ex-commune de C _________ dont la fusion avec l’ex-commune de D _________ a entraîné, dès le 1er janvier 2021, la reprise par la nouvelle commune de A _________ des droits et des obligations de ces deux anciennes entités. B. Pour avoir consulté (hors enquête publique) des dossiers de constructions de tiers après qu’un permis de bâtir lui eut été refusé, X _________ fut transféré du Service B _________ au Service E _________ le 28 avril 2015, date à laquelle le Conseil communal lui adressa un avertissement écrit « qui constitu(ait) l’ultime sanction avant le licenciement ». C. X _________ continua à dénoncer des irrégularités qu’il imputait à des architectes et à des constructeurs, dont un membre du Conseil communal, puis il subit une incapacité de travail attestée du 25 août 2015 au 24 février 2016. Le 8 octobre 2015, le président et le secrétaire de la commune l’avisèrent que le Conseil communal avait résolu de le suspendre pendant la durée d’investigations menées sur diverses affaires municipales, cette suspension devenant effective dès que X _________ reviendrait travailler. Le 9 novembre 2015, X _________ écrivit au Conseil communal en étoffant ses dénonciations antérieures. Le 10 novembre 2015, le Conseil communal décida de licencier X _________ « dans le respect des délais légaux et après le délai de protection qui éché(ait) le 20 février 2016 ». Il résolut de ne pas l’entendre, faute d’avoir « reçu une demande officielle dans ce sens » et malgré la proposition de l’un de ses membres évoquant cette formalité (p. 4 et 5 du procès-verbal de la séance). Le 23 février 2016, le Conseil communal valida le projet d’une lettre de licenciement de X _________ « conformément à sa décision antérieure » (p. 3 de l’extrait du procès- verbal y relatif) qui fut ainsi portée, le 25 février 2016, à la connaissance de son destinataire, avec la mention de la date du 22 février 2016 et des précisions sur des modalités de la cessation de ses rapports de service, mais sans indication de motifs, ni d’une voie de recours, le prénommé étant, en outre, convoqué pour restituer, le 1er mars

- 3 - 2016, des clés, des appareils et un badge. Cette lettre dispensait X _________ de travailler pendant le délai de congé expirant le 30 avril 2016. D. Dans une interview parue au Nouvelliste du xxx, X _________ assura que son licenciement était lié à ses dénonciations de constructions illégales, et non à la restructuration interne des services communaux, explication avancée lors d’une émission radiophonique du xxx. Interviewé parallèlement là-dessus, le président de A _________ expliqua que X _________ avait perdu son emploi « dans le cadre de la réorganisation de son service et après une longue absence de sa part ». Le 15 avril 2016, X _________ écrivit au Conseil communal qu’il s’opposait à sa décision du 23 février 2016, ajoutant que, lorsqu’il avait demandé pour quelles raisons il avait perdu son poste, sa question s’était heurtée à un refus de réponse, et qu’il la réitérait. Le 4 mai 2016, le président et le secrétaire de la commune lui rétorquèrent qu’avant le 18 avril 2016, jour où sa lettre du 15 avril 2016 était arrivée au bureau communal, « aucune demande écrite de (X _________) ne (leur) était parvenue en ce qui concernait les motifs de (son) licenciement ». Ils pouvaient néanmoins lui préciser que cette décision résultait de la suppression du poste d’agent de commerce du Service B _________, consécutivement « à une réorganisation interne » de l’administration municipale. Le 25 juillet 2016, X _________ allégua au Conseil communal que son licenciement était notoirement un congé-représailles qu’il avait d’ailleurs contesté ; partant, il avait encore « 3 mois pour saisir la justice et faire valoir ses droits pour obtenir des indemnités et/ou l’annulation dudit licenciement » (p. 2), ce qu’il ferait si cette autorité ne l’annulait pas à sa prochaine séance prévue le 16 août 2016. Il priait le président de la commune et trois conseillers communaux de se récuser quand sa requête serait traitée. Le 13 septembre 2016, le Conseil communal, dont deux membres s’étaient récusés, refusa de reconsidérer le licenciement de X _________ qui en fut informé par lettre du 30 septembre 2016 du président et du secrétaire de la commune. E. Le 27 octobre 2016, X _________ saisit le Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail d’une requête en conciliation dirigée contre la commune, en vue de la condamnation de la défenderesse à lui payer une indemnité de 28 000 fr., motif pris du caractère abusif de son licenciement avec effet au 30 avril 2016. Le 23 janvier 2017, le Tribunal du travail délivra une autorisation de procéder mentionnant, en sus de cette prétention, une créance de 1800 fr., afférente à des « dommages-intérêts dus à un autre titre », le tout avec intérêts à 5 % dès le 1er mai 2016.

- 4 - Le 24 avril 2017, X _________ ouvrit action civile contre la commune devant le Tribunal du travail en faisant valoir ces créances. F. Entre-temps, X _________ avait recouru, le 31 octobre 2016, au Conseil d’Etat contre la décision du 13 septembre 2016, communiquée le 30 septembre 2016, du Conseil communal refusant de reconsidérer son licenciement (let. D). Le 24 janvier 2018, le Conseil d’Etat rejeta ce recours administratif. Il retint que, faute d’avoir recouru contre ce licenciement dont il avait reçu notification par lettre du 25 février 2016, X _________ ne pouvait plus en discuter la légalité formelle et matérielle en critiquant le refus du Conseil communal de réexaminer sa décision en application de l’art. 33 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RS/VS 172.6) instituant la reconsidération. La remarque valait pour ses griefs reprochant à des membres de cette autorité d’avoir enfreint des règles de récusation. Les assertions du recourant « selon lesquelles la commune de A _________ a(vait) pu longtemps camoufler les graves vices de procédure et les vrais motifs qui (avaient) conduit le Conseil communal à décider de (le) licencier » se réduisaient à des généralités sur la conduite des affaires communales. Elles étaient irrelevantes, à l’instar de ses arguments tirés des dossiers de procédures pendantes devant le Ministère public instruisant sa plainte pénale du 31 décembre 2016 pour faux dans les titres. X _________ ne pouvait davantage être suivi quand il sollicitait une révision au sens de l’art. 62 LPJA, texte qui ne visait que les prononcés juridictionnels sur recours, non les décisions de première instance, catégorie où se rangeait le licenciement contesté. Enfin, les moyens développés dans le recours du 31 octobre 2016 ne justifiaient pas d’agréer sa conclusion en constat de nullité de ce licenciement. G. Le 2 mars 2018, X _________ conclut céans à la réforme du prononcé du Conseil d’Etat du 24 janvier 2018, expédié le 29 janvier 2018, et au constat de la nullité de son licenciement, subsidiairement à son annulation et à celle du refus du Conseil communal de le reconsidérer, voire à un arrêt renvoyant l’affaire en première instance. Le 18 avril 2018, le Conseil d’Etat proposa de rejeter ce recours de droit administratif (A1 18 51). Le Conseil communal fit la même proposition le 27 avril 2018.

- 5 - Le 24 avril 2018, une demande de mesures provisionnelles du recourant fut rejetée. Le 4 octobre 2018, X _________ fit verser au dossier des pièces concernant sa plainte pénale du 31 décembre 2017 et sur lesquelles le Conseil communal s’exprima le 10 octobre 2018. H. Auparavant, X _________ avait requis, le 14 mars 2018, la révision du prononcé du Conseil d’Etat du 24 janvier 2018 qu’attaquait son recours A1 18 51. Cette requête fut rejetée le 19 avril 2018 par le Conseil d’Etat, à qui X _________ adressa, le 26 décembre 2018, une demande tendant à la révision de ce prononcé et de celui du 24 janvier 2018 (cf. let. F). Le 23 janvier 2019, le Conseil d’Etat débouta X _________ des fins de sa requête du 26 décembre 2018. X _________ signala au Conseil d’Etat, le 6 février 2019, l’absence dans le dossier qu’il avait consulté ce jour-là, d’une clé USB où étaient enregistrées des déclarations du président qui auraient dû faire admettre sa demande de révision du 26 décembre 2018. Le prénommé en inférait un cas de récusation de deux fonctionnaires cantonaux impliqués dans l’instruction de cette requête. Le 20 février 2019, le Conseil d’Etat assimila la lettre du 6 février 2019 de X _________ à une demande en révision de son prononcé du 23 janvier 2019. Il l’invita à déposer à nouveau sa clé USB qui n’avait pas été retrouvée. Le 25 février 2019, X _________ demanda la récusation, dans le cadre de l’instruction de cette requête, des deux fonctionnaires visés dans sa lettre du 6 février 2019. Le 22 mai 2019, le Conseil d’Etat rejeta cette demande de récusation, décision incidente que réforma un arrêt de céans du 17 février 2020 agréant un recours de droit administratif de X _________ du 5 juin 2019 (A1 19 118), en prescrivant que la demande en révision du 6 février 2020 ne devait pas être instruite par les deux intimés, et en suspendant, jusqu’à droit connu sur cette requête, la cause A1 18 51. Pendant cette suspension d’instance, X _________ fit verser au dossier, les 28 février 2019, 30 mai 2020 et 4 mars 2021 des mémoires complémentaires. Le Conseil communal argua de son côté, les 20, 27 et 28 janvier 2021, d’une compétence exclusive des juridictions civiles, objection qui fut rejetée par arrêt incident du 1er février 2021, au vu duquel le Tribunal

- 6 - du travail se déclara, le 27 avril 2021, incompétent pour connaître de l’action civile intentée, le 24 avril 2017, par X _________ à la commune de A _________ (cf. let. E). I. Le 30 novembre 2021, le Conseil d’Etat remit au greffe sa décision du 24 novembre 2021 refusant, en rejetant les requêtes que l’intéressé avait déposées sur ces aspects du procès, de constater la nullité du licenciement de X _________ et de réviser ses propres prononcés juridictionnels des 24 janvier 2018, 14 avril 2018 et 23 janvier 2019. Le 2 décembre 2021, l’instruction de la cause A1 18 51 fut reprise, l’occasion étant offerte au Conseil communal et au recourant de formuler des remarques additionnelles, faculté que seul X _________ utilisa le 5 janvier 2022. J. X _________ avait antérieurement formé, le 27 décembre 2021, un recours de droit administratif (A1 21 287) concluant principalement à l’annulation du prononcé du 24 novembre 2021 du Conseil d’Etat, corrélativement au constat de la nullité des décisions municipales du 10 novembre 2015 (résiliation des rapports de service) et du 13 novembre 2016 (refus de reconsidérer ce licenciement). Ses conclusions subsidiaires exigeaient un renvoi de l’affaire au Conseil d’Etat pour qu’il statuât derechef. Le 16 février 2022, le Conseil d’Etat renonça à se déterminer sur la cause A1 21 287. Le 21 février 2022, le Conseil communal proposa de déclarer le recours irrecevable, subsidiairement de le rejeter. X _________ répliqua le 7 mars 2022. Le recourant et le Conseil communal veulent des dépens dans les procédures A1 18 51 et A1 21 287.

Erwägungen (10 Absätze)

E. 1 Les recours A1 18 51 et A1 21 287 sont recevables (art. 80 al. 1 lit. a-c, 44 al. 1 lit. a, 46 et 48 LPJA). Ils sont à juger en un seul arrêt (art. 80 al. 1 lit. d, 56 et 11b LPJA). Le Conseil communal se trompe quand il affirme, aux p. 4 et 5 de ses observations du 21 février 2022 et en citant le cons. 3.2 de l’ACDP A1 19 102 du 6 mai 2020, que le recours A1 21 287 contrevient aux standards de motivation des art. 80 al. 1 lit. c et 48 al. 2 LPJA parce que X _________ se borne à reprendre les motifs de ses requêtes

- 7 - rejetées par le Conseil d’Etat, sans essayer de démontrer l’illégalité de ceux qui étayent le prononcé du 24 novembre 2021 de cette autorité. En réalité, l’argumentation que développe l’acte de recours du 27 décembre 2021 conteste en détail une série de passages de ce prononcé, explicitement ciblés dans bon nombre de ses 215 notes de pied. Ce procédé n’est pas assimilable aux copier/coller ou aux motivations appellatoires que censure le précédent invoqué par le Conseil communal.

E. 2 Le contrat du 3 décembre 2009 entre l’ex-commune de C _________ et X _________ se présentait comme un contrat de droit privé (cf. son intitulé et son art. 2 al. 1). Son art. 1 notait que l’employé était engagé « aux conditions du règlement sur le personnel communal (RPC) ». On lisait à son art. 6 que pour tout ce qui n’était pas prévu dans ce contrat, les parties s’en remettaient au RPC en vigueur. Lors de la résiliation du contrat, le RPC, qui n’avait pas à être approuvé par le Conseil d’Etat (cf. art. 95 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes ; LCo ; RS/VS 175.1), était celui que le Conseil communal avait édicté le 4 octobre 2011. Il fixait un délai de congé de trois mois dès la troisième année de service (art. 49 al. 1), d’où la date du 30 avril 2016 énoncée dans la lettre de licenciement du 23 février 2016.

E. 3 Dans la cause A1 21 287, le Conseil communal n’est plus revenu sur la question, tranchée par l’arrêt incident du 26 février 2021 dans la cause A1 18 51, de la compétence des juridictions administratives dans le contentieux de la résiliation des rapports de service de X _________ (cf. let. H). Au cons. 2 de son prononcé du 24 novembre 2021, le Conseil d’Etat s’en est correctement tenu à cette solution qui correspond à la ligne générale de la jurisprudence cantonale et fédérale selon laquelle les tribunaux civils ne sont compétents en cette matière que si les circonstances vérifient des exceptions non pertinentes ici (cf. p. ex. ACDP A1 21 194 du 31 mai 2022 cons. 3 ss et les citations ; A1 19 81 du 29 août 2019 cons. 3 citant ATF 142 II 159 ss cons. 5.2 et 5.3 ainsi que J. Castella, Le recours au Tribunal fédéral en droit de la fonction publique, Quatre ans de jurisprudence, SJ 2019 II p. 43).

E. 4 De soi, le licenciement décidé le 10 novembre 2015 par le Conseil communal et communiqué le 26 février 2016 à X _________ pouvait donc être déféré au Conseil d’Etat via un recours de droit administratif à déposer dans les 30 jours dès la notification de cette décision (art. 41, 43, 46 al. 1 LPJA ; art. 154 al. 1 LCo).

- 8 - Attendu l’art. 29 al. 3 LPJA, la communication écrite d’une pareille décision devait renseigner X _________ sur les motifs de celle-ci, la possibilité qu’il avait de recourir contre elle et le délai à tenir pour exercer de ce droit.

E. 5 L’omission de ces indications dans la lettre du 25 février 2016 portant à la connaissance de X _________ que ses rapports de service cesseraient le 30 avril 2016 était un cas de notification irrégulière qui, aux termes de l’art. 31 LPJA, ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Cette norme dénote qu’une pareille notification ne rend pas nulle la décision dont il s’agit. Elle garantit la protection juridique des parties qu’une anomalie de ce genre peut induire en erreur, p. ex. en les dissuadant de recourir dans le délai que déclenche la notification (art. 46 al. 1 LPJA). Les dispositions analogues à l’art. 31 LPJA n’en doivent pas moins se comprendre dans le cadre de la bonne foi que doivent respecter tant l’Etat que les administrés (art. 5 al. 3 Cst féd.) et qui limite le droit des parties de se prévaloir de vices de forme. C’est pourquoi la partie à qui une décision a été irrégulièrement notifiée doit se renseigner, dans un laps de temps raisonnable, sur la manière dont elle pourrait faire valoir ses droits de défense, puis, une fois informée, les exercer sans tarder. Si elle manque à cette obligation, la décision demeurée inattaquée, ou contestée tardivement, passe en force (art. 36 LPJA), nonobstant son éventuelle illégalité (cf. p. ex. ATF 2D_38/2021 du 4 février 2022 cons. 5 ; ATAF B- 4501/2021 du 13 décembre 2021 cons. 2.5 ; ACDP A1 21 7 du 12 mai 2021 cons. 1).

E. 6 Dans la cause A1 18 51, le prononcé entrepris juge, en p. 3 à 5, que, n’ayant pas recouru contre son licenciement, X _________ n’avait droit ni à un réexamen de celui-ci par le Conseil communal, ni à une entrée en matière du Conseil d’Etat sur sa demande en constat de la nullité de cette décision de première instance. Le prononcé qu’attaque le recours de droit administratif A1 21 287 table sur la pratique résumée ci-dessus (cons. 5) pour dénier à X _________ un droit à ce constat au motif qu’il aurait dû recourir contre son licenciement « dans un délai limité par la bonne foi à mesure que la décision (communiquée le 25 février 2016) ne faisait pas mention des voies de droit, et d’en faire constater les nombreux vices, dont l’absence même de motivation » (p. 9 avant- dernier §).

E. 7 Or, X _________, à l’époque sans avocat, avait signifié le 15 avril 2016 au Conseil communal qu’il s’opposait à son licenciement et voulait en savoir les motifs. Le 25 juillet 2016, il avait ajouté que sa lettre du 15 avril 2016 était une contestation d’un congé-

- 9 - représailles à l’encontre duquel il allait agir en justice dans un délai légal dont il évaluait le solde à trois mois, sauf si le Conseil communal reconsidérait sa décision expédiée le 25 févier 2016. Le 30 septembre 2016, X _________ a été informé du refus de cette autorité d’accéder à sa demande du 25 juillet 2016. Le 15 avril 2016, X _________ avait manifestement à l’esprit l’art. 336b CO. Son al. 1 astreint la partie qui entend se faire indemniser en raison d’un congé abusif (art. 336 et 336a CO) à faire opposition au congé par écrit au plus tard jusqu’à la fin du délai de congé (soit ici jusqu’au 30 avril 2016). L’al. 2 fixe à six mois dès la fin du contrat le délai de péremption de l’action en indemnité, terme que respectait en l’espèce la requête en conciliation du 27 octobre 2016 de X _________ contre la commune de A _________. En somme, à l’époque de son licenciement, le recourant partait de l’idée que les conséquences de la résiliation de ses rapports de service ressortissaient à l’application du CO et à la juridiction civile. Le Conseil communal partageait cette opinion : il affirmait, à la p. 3 de sa réponse du 1er décembre 2016 au recours administratif du 31 octobre 2016 de X _________ contre son refus de réexaminer le licenciement de celui-ci, qu’il « n’apparten(ait) pas au Conseil d’Etat d’annuler une décision de licenciement adoptée par une commune sur la base d’un contrat de droit privé ».

E. 8 Quand l’autorité tenue d’indiquer la voie de recours contre sa décision s’en abstient parce qu’elle est persuadée à tort que cette décision n’est pas sujette à recours, son erreur ne suffit évidemment pas à libérer entièrement les parties des obligations que l’art. 5 al. 3 Cst féd. et l’art. 31 LPJA mettent à leur charge s’il y a notification irrégulière. Ces obligations ont pour but d’inciter les administrés à manifester suffisamment tôt leur désaccord vis-à-vis des décisions qui les concernent, de façon à éviter une trop longue incertitude sur leur entrée en force. Ici, le Conseil communal a su, au plus tard à la lecture de la lettre du 15 avril 2016 de X _________, que cet ex-employé municipal ne s’accommodait pas de la résiliation de ses rapports de service, décision qui lui avait été notifiée sous pli du 25 février 2016 et dont il disait ignorer les raisons. Si cette notification s’était opérée à l’aune de l’art. 29 al. 3 LPJA, la contestation d’un tel licenciement aurait très vraisemblablement pris la forme d’un recours à déposer vers le 27 mars 2016.

- 10 - L’écart de quinze jours entre cette date et le 15 avril 2016 où X _________ a expressément parlé de son opposition à un congé qu’il taxait d’abusif exclut, au vu de l’ensemble des faits, qu’on puisse penser qu’il a tardé à défendre ses intérêts de fonctionnaire communal licencié ou qu’il aurait fautivement contrevenu aux prescriptions de procédure régissant le recours administratif.

E. 9 La lettre du 15 avril 2016 de X _________ était au dossier du recours administratif du

E. 13 octobre 2016 que le Conseil d’Etat a rejeté, le 24 janvier 2018, en décidant que son auteur ne pouvait plus discuter son licenciement contre lequel il n’avait pas recouru (let. F). C’était oublier tant l’existence de la lettre du 15 avril 2016, que sa véritable nature juridique : celle d’un recours administratif interjeté à temps et critiquant au moins indirectement la violation des règles de motivation d’une décision (cons. 8 ci-dessus), sans que l’erreur commise par X _________ en se servant improprement du mot opposition restreignît son droit à un examen matériel de ce recours, solution inconciliable tant avec l’interdiction du formalisme excessif (déduite de l’art. 29 al. 1 Cst féd.), qu’avec l’obligation de l’autorité d’examiner toutes les demandes qu’elle reçoit et qui sont de sa compétence (art. 7 al. 1 LPJA ; cf. p. ex. A. Moser, in Auer/Müller/Schindler, Art. 52 VwVG, 2. Aufl., N 14 et les citations; dans le même sens ATF 2F_12/2022 du 2 mars 2022 cons. 4 ; 2F_28/2021 du 25 octobre 2021 cons. 3).

10. Le recours A1 18 51 est accueilli ; le prononcé du 24 janvier 2018 du Conseil d’Etat est annulé, car il revient à priver illégalement X _________ de son droit à un prononcé sur le fond de son recours administratif du 15 avril 2016 en occultant le fait qu’il avait réellement été formé et qu’il n’était pas tardif (cons. 8 et 9 ci-dessus). Cette anomalie est à relever d’office (art. 79 al. 2 LPJA), étant donné qu’elle perturbe le cours régulier des instances que le législateur a instituées. Partant, la cause est renvoyée au Conseil d’Etat qui octroiera à X _________ un bref délai pour rectifier sa lettre du 15 avril 2016 par un mémoire en bonne et due forme (art. 48 et 49 LPJA), avant de statuer sur le mérite de ce recours tel qu’il aura été amendé (art. 80 al. 1 lit. e et 60 al. 1 LPJA).

11. Cette solution de la cause A1 18 51 garantit un contrôle juridictionnel sur recours administratif du licenciement de X _________. Dans ce contexte, ses conclusions dans la cause A1 21 287 sont sans objet, du moment qu’elles concernent l’issue de requêtes, subsidiaires à un tel recours, et contestant ce licenciement.

- 11 - On se dispense, dès lors, de s’attarder sur l’ensemble des moyens du recourant, du Conseil d’Etat et du Conseil communal.

12. Il n’y a pas de frais de justice ; la commune de A _________ paiera à X _________ 5000 fr. de dépens, montant calculé au tarif légal (y c. TVA), compte tenu du volume travail effectivement nécessaire, céans et devant le Conseil d’Etat, pour une défense adéquate du recourant par son avocat, et des autres critères usuels (89 al. 4 et 91 al. 1 et 2 LPJA ; art. 4, 27, 37 al. 2, 39 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar ; RS/VS 173.8). Les dépens sont refusés à la commune de A _________ (art. 91 al. 1 et 3 LPJA).

Dispositiv

Le recours A1 18 51 est admis. Le prononcé du Conseil d’Etat du 24 janvier 2018 est annulé. Le dossier est renvoyé au Conseil d’Etat pour qu’il statue, comme dit au cons. 10, sur le recours administratif du 15 avril 2016 de X _________.
Le recours A1 21 287 est classé dans le sens du cons. 11.
Il n’y a pas de frais de justice.
La commune de A _________ paiera 5000 fr. de dépens à X _________.
Les dépens sont refusés à la commune de A _________.
Le présent arrêt est communiqué à Maître Stéphane Riand, avocat à Sion, pour X _________, à Maître Philippe Loretan, avocat à Sion, pour le Conseil communal de A _________, et au Conseil d'Etat, à Sion. Sion, le 20 juin 2022.

Volltext (verifizierbarer Originaltext)

A1 18 51 A1 21 287

ARRÊT DU 20 juin 2022

Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public

Composition : Jean-Bernard Fournier, vice-président ; Thomas Brunner, juge ; Frédéric Fellay, juge suppléant

en la cause

X _________, recourant, représenté par Maître Stéphane Riand, avocat, 1951 Sion

contre

CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, CONSEIL COMMUNAL DE A _________, autre autorité, représentée par Maître Philippe Loretan, avocat, 1950 Sion

(résiliation des rapports de service) recours de droit administratif contre les décisions des 24 janvier 2018 et 24 novembre 2021

- 2 - Faits

Considérant en droit

1. Les recours A1 18 51 et A1 21 287 sont recevables (art. 80 al. 1 lit. a-c, 44 al. 1 lit. a, 46 et 48 LPJA). Ils sont à juger en un seul arrêt (art. 80 al. 1 lit. d, 56 et 11b LPJA). Le Conseil communal se trompe quand il affirme, aux p. 4 et 5 de ses observations du 21 février 2022 et en citant le cons. 3.2 de l’ACDP A1 19 102 du 6 mai 2020, que le recours A1 21 287 contrevient aux standards de motivation des art. 80 al. 1 lit. c et 48 al. 2 LPJA parce que X _________ se borne à reprendre les motifs de ses requêtes

2. Le contrat du 3 décembre 2009 entre l’ex-commune de C _________ et X _________ se présentait comme un contrat de droit privé (cf. son intitulé et son art. 2 al. 1). Son art. 1 notait que l’employé était engagé « aux conditions du règlement sur le personnel communal (RPC) ». On lisait à son art. 6 que pour tout ce qui n’était pas prévu dans ce contrat, les parties s’en remettaient au RPC en vigueur. Lors de la résiliation du contrat, le RPC, qui n’avait pas à être approuvé par le Conseil d’Etat (cf. art. 95 al. 1 de la loi du 5 février 2004 sur les communes ; LCo ; RS/VS 175.1), était celui que le Conseil communal avait édicté le 4 octobre 2011. Il fixait un délai de congé de trois mois dès la troisième année de service (art. 49 al. 1), d’où la date du 30 avril 2016 énoncée dans la lettre de licenciement du 23 février 2016.

3. Dans la cause A1 21 287, le Conseil communal n’est plus revenu sur la question, tranchée par l’arrêt incident du 26 février 2021 dans la cause A1 18 51, de la compétence des juridictions administratives dans le contentieux de la résiliation des rapports de service de X _________ (cf. let. H). Au cons. 2 de son prononcé du 24 novembre 2021, le Conseil d’Etat s’en est correctement tenu à cette solution qui correspond à la ligne générale de la jurisprudence cantonale et fédérale selon laquelle les tribunaux civils ne sont compétents en cette matière que si les circonstances vérifient des exceptions non pertinentes ici (cf. p. ex. ACDP A1 21 194 du 31 mai 2022 cons. 3 ss et les citations ; A1 19 81 du 29 août 2019 cons. 3 citant ATF 142 II 159 ss cons. 5.2 et 5.3 ainsi que J. Castella, Le recours au Tribunal fédéral en droit de la fonction publique, Quatre ans de jurisprudence, SJ 2019 II p. 43).

4. De soi, le licenciement décidé le 10 novembre 2015 par le Conseil communal et communiqué le 26 février 2016 à X _________ pouvait donc être déféré au Conseil d’Etat via un recours de droit administratif à déposer dans les 30 jours dès la notification de cette décision (art. 41, 43, 46 al. 1 LPJA ; art. 154 al. 1 LCo).

5. L’omission de ces indications dans la lettre du 25 février 2016 portant à la connaissance de X _________ que ses rapports de service cesseraient le 30 avril 2016 était un cas de notification irrégulière qui, aux termes de l’art. 31 LPJA, ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Cette norme dénote qu’une pareille notification ne rend pas nulle la décision dont il s’agit. Elle garantit la protection juridique des parties qu’une anomalie de ce genre peut induire en erreur, p. ex. en les dissuadant de recourir dans le délai que déclenche la notification (art. 46 al. 1 LPJA). Les dispositions analogues à l’art. 31 LPJA n’en doivent pas moins se comprendre dans le cadre de la bonne foi que doivent respecter tant l’Etat que les administrés (art. 5 al. 3 Cst féd.) et qui limite le droit des parties de se prévaloir de vices de forme. C’est pourquoi la partie à qui une décision a été irrégulièrement notifiée doit se renseigner, dans un laps de temps raisonnable, sur la manière dont elle pourrait faire valoir ses droits de défense, puis, une fois informée, les exercer sans tarder. Si elle manque à cette obligation, la décision demeurée inattaquée, ou contestée tardivement, passe en force (art. 36 LPJA), nonobstant son éventuelle illégalité (cf. p. ex. ATF 2D_38/2021 du 4 février 2022 cons. 5 ; ATAF B- 4501/2021 du 13 décembre 2021 cons. 2.5 ; ACDP A1 21 7 du 12 mai 2021 cons. 1).

6. Dans la cause A1 18 51, le prononcé entrepris juge, en p. 3 à 5, que, n’ayant pas recouru contre son licenciement, X _________ n’avait droit ni à un réexamen de celui-ci par le Conseil communal, ni à une entrée en matière du Conseil d’Etat sur sa demande en constat de la nullité de cette décision de première instance. Le prononcé qu’attaque le recours de droit administratif A1 21 287 table sur la pratique résumée ci-dessus (cons. 5) pour dénier à X _________ un droit à ce constat au motif qu’il aurait dû recourir contre son licenciement « dans un délai limité par la bonne foi à mesure que la décision (communiquée le 25 février 2016) ne faisait pas mention des voies de droit, et d’en faire constater les nombreux vices, dont l’absence même de motivation » (p. 9 avant- dernier §).

7. Or, X _________, à l’époque sans avocat, avait signifié le 15 avril 2016 au Conseil communal qu’il s’opposait à son licenciement et voulait en savoir les motifs. Le 25 juillet 2016, il avait ajouté que sa lettre du 15 avril 2016 était une contestation d’un congé-

8. Quand l’autorité tenue d’indiquer la voie de recours contre sa décision s’en abstient parce qu’elle est persuadée à tort que cette décision n’est pas sujette à recours, son erreur ne suffit évidemment pas à libérer entièrement les parties des obligations que l’art. 5 al. 3 Cst féd. et l’art. 31 LPJA mettent à leur charge s’il y a notification irrégulière. Ces obligations ont pour but d’inciter les administrés à manifester suffisamment tôt leur désaccord vis-à-vis des décisions qui les concernent, de façon à éviter une trop longue incertitude sur leur entrée en force. Ici, le Conseil communal a su, au plus tard à la lecture de la lettre du 15 avril 2016 de X _________, que cet ex-employé municipal ne s’accommodait pas de la résiliation de ses rapports de service, décision qui lui avait été notifiée sous pli du 25 février 2016 et dont il disait ignorer les raisons. Si cette notification s’était opérée à l’aune de l’art. 29 al. 3 LPJA, la contestation d’un tel licenciement aurait très vraisemblablement pris la forme d’un recours à déposer vers le 27 mars 2016.

9. La lettre du 15 avril 2016 de X _________ était au dossier du recours administratif du 13 octobre 2016 que le Conseil d’Etat a rejeté, le 24 janvier 2018, en décidant que son auteur ne pouvait plus discuter son licenciement contre lequel il n’avait pas recouru (let. F). C’était oublier tant l’existence de la lettre du 15 avril 2016, que sa véritable nature juridique : celle d’un recours administratif interjeté à temps et critiquant au moins indirectement la violation des règles de motivation d’une décision (cons. 8 ci-dessus), sans que l’erreur commise par X _________ en se servant improprement du mot opposition restreignît son droit à un examen matériel de ce recours, solution inconciliable tant avec l’interdiction du formalisme excessif (déduite de l’art. 29 al. 1 Cst féd.), qu’avec l’obligation de l’autorité d’examiner toutes les demandes qu’elle reçoit et qui sont de sa compétence (art. 7 al. 1 LPJA ; cf. p. ex. A. Moser, in Auer/Müller/Schindler, Art. 52 VwVG, 2. Aufl., N 14 et les citations; dans le même sens ATF 2F_12/2022 du 2 mars 2022 cons. 4 ; 2F_28/2021 du 25 octobre 2021 cons. 3).

- 11 - On se dispense, dès lors, de s’attarder sur l’ensemble des moyens du recourant, du Conseil d’Etat et du Conseil communal.

Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce

1. Le recours A1 18 51 est admis. Le prononcé du Conseil d’Etat du 24 janvier 2018 est annulé. Le dossier est renvoyé au Conseil d’Etat pour qu’il statue, comme dit au cons. 10, sur le recours administratif du 15 avril 2016 de X _________. 2. Le recours A1 21 287 est classé dans le sens du cons. 11. 3. Il n’y a pas de frais de justice. 4. La commune de A _________ paiera 5000 fr. de dépens à X _________. 5. Les dépens sont refusés à la commune de A _________. 6. Le présent arrêt est communiqué à Maître Stéphane Riand, avocat à Sion, pour X _________, à Maître Philippe Loretan, avocat à Sion, pour le Conseil communal de A _________, et au Conseil d'Etat, à Sion.

Sion, le 20 juin 2022.